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我國警務輔助力量保安化的理論借鑒與路徑選擇

發布時間:2013年10月24日 瀏覽次數: 2323

(一)我國警務輔助力量保安化的理論借鑒

如前所述,我國目前尚無英美法系國家警務意義上的輔警制度,我國的警務輔助力量尚處在“準輔助警察”階段。如何解決我國警務輔助 力 量發展面臨的困境與難題,我們仍需尋求理論上的依據。

我國上世紀70年代末大力發展 警務輔助力量的動因,源于日益嚴重的犯罪形勢和難以同步增長的警力資源。幾乎是在同一時期,現代警 察制度的發 祥地——英國,與我們一 樣,困惑于同樣的難題:犯罪與警力同步增長,甚至犯罪更快增長的現象,引發了公眾的不滿與指責,對警 察的 工作提出質疑,公眾對警察的信 任度隨之大幅下降。時任英國銀行副行長、新公共管理的著名倡導者霍 華德•戴維斯認為,警察展示了“一 個糟糕制度的所有特征,這一制度已到了非改不可的地步”。其實受到指責的不僅是警察一個部門, 包括警察在內的幾乎所有政府部門 都受到質 疑。自20世紀80年代以來,伴隨著全球化、信息化與知識經 濟時代的到來,以英美等國為首的西 方各國進入了公共部門尤其是政府 管理改革的新時代 。其原因主要是當時國家公共部門(包括警察部門) 受到了來自社會的猛烈抨擊。總的 來說,對政府的抨擊主要來自三個方面:其一,政府規模空前擴張,消耗 了過多的稀缺資源。“帕金森定律” ( Parkinson'sLaw)證明,官僚制的 內在屬性決定了官僚機構具有天然增長和膨脹的趨勢 ,以官僚制為組織 形式的公共部門,由于機構臃腫、反 應遲緩、人浮于事、效率低下,倍受社會的指責和非議。

其二,政府規模擴張不僅體現在政府機構和人員方面,也體現在政府 干預經濟和社會生活的程度、范圍擴 大,政府管了太多不應干預的領域。 這不僅造成政府負擔過重,不能很好地履行其應有的公共管理職能,而且 壓抑和限制了市場機制作用的發揮。 隨著市場機制的逐漸成熟,第三部門的興起和私營部門的發展,政府職能回歸市場和社會已成為一種趨勢。 社會和公眾開始對政府職能重新定 位,要求理順政府和市場、政府與社會的職能關系,普 遍推行政府職能市 場化與社會化的改革,把那些可由民 營部門和非政府組織提供的服務回 歸到這些部門,以有效收縮政府職能,從而實現“小 政府、大社會”、“小 統治、大服務”的治理目標。

其三,公共部門管理方式單一和 僵化,缺乏適應現代社會的靈活性和 彈性;而且隨著民主進程的推進,教 育水平的提高,公民民主意識、法制意識、權利意識的增強,公民要求參 與公共事務的呼聲越來越高,對政府 決策的科學、民主、透明的要求與日 俱增。上述均要求政府應尋求官僚制模式之外的其他模式,尤其以企業 管理和市場化的模式取代固有的模 式。

與上述改革的要求相適應,英國社會與公眾要求對警察部門和警務 工作實行改革。其中提出,警務工作 既要注重社會效益,也要注重“成本 效益”,實現公共治安資源的合理配置。要達到這一目標,首先,要區分 警務工作的性質,明確警察的職責, 將警務工作劃分為核心警務和非核 心警務(邊緣警務)。所謂核心警務是指與警察基本職責密切相關的警 務工作,即預防犯罪、偵查犯罪和執 法工作;所謂非核心警務是指與警察 基本 職能沒有直接關聯的服務性的工作。其次,要進行警務工作改革, 合理使用警力資源,將更多的警力轉 移到核心警務上來;將邊緣警務社會 化,把邊 緣警務所占用的資源用于核心警務。再有,就是警務私有化,警 務私有化是新公共管理理論的核心, 也是輔助警察制度的理論基礎。英 國警務私有化主要通過以下4種形式來實現:

1.轉移。所謂轉移,又稱為剝 離,即把某些帶有保安服務性的工作 轉讓給商業或民辦機構。它涉及警 方將某些服務性的職責向社會轉讓。 例如, 把保安服務、大型活動的安保 職責轉讓給保安服務公司。目前英 美等國私人保安業雇用的人員(包括 大量的前警官)是正式著裝警察的數倍。

2.義務競標和向外承包。英國 政府將義務競標制推廣到警察機關, 把某些由公共機構內部自己承擔的 工作交由社會采用競標的方式承擔。 向外承包是指由私人機構為公共機 構提供服務的工作方式。目前,英國 警察機關警務工作的很多職能被以 向外承包的方式承包出去。例如,車輛的維修保養 、犯罪嫌疑人的押送、 計算機系統的維護運行以及計算機 網絡計劃等均采用向外承包的方式 由保安公司承擔。

3.服務收費。即通過提供警察 服務收取費用。警察服務收取費用 在西方各國一直存在,而且近來在政 府壓縮警察預算的情況下,警察服務收費的范圍有擴大的趨勢。例如,英 國警方通過推銷保安服務和培訓課 程開發警察服務的商業性潛力。

4.摹仿私人企業的管理方式。 英國警方在警察管理方法上,仿效私 人機構的管理風格越來越普遍。例 如,在警察機關內部,采取了大量的 改革措施,如企業常用的定期任職 制、與績效掛鉤的工資制、復雜的管 理信息系統和新型的管理語言幾乎 都是從商界原封未動地照搬過來,極大地提高了警 察部門的工作效率。

英國的警務改革,使得警務私有 化的不斷擴大成為不可逆轉的趨勢。 但警務私有化有一個重要的原則:即 對核心警務活動不能實行私有化;私有化 的那一部分是非核心警務活動。 總之,英國的新公共管理理論和警務 私有化運動為輔警制度的發展和私 人保安業擴張提供了理論依據。

(二)我國警務輔助力量保安化的路徑選擇

英國警務改革尤其是其在新公共管理理論指導下開展的警務私有 化運動,對我國當前警務輔助力量制 度建設有一定的借鑒價值。筆者以 為,我國 警務輔助力量制度建設走出困境,借鑒英國的經驗及我國香港的 模式將其置于我國警務改革的大環 境中統籌考慮,與多元警務活動主體 建設結合進行 ,選擇以下路徑:

1.頂層設計,整體規劃,統籌考 慮公安改革和公安隊伍建設及警務 輔助力量建設全局。

我國警務輔助力量制度建設, 為避免當前存在的混亂、無序、不規 范、發展不可持續等弊端,應采取頂 層設計,整體規劃,與公安改革和公 安隊 伍建設及警務輔助力量建設統 籌考慮的方式進行。頂層設計,即警 務輔助力量制度建設應在借鑒境外 輔警制度建設并充分吸收各地經驗 和教訓的基礎 上,形成統一的原則和 體制。整體規劃,即警務輔助力量制度建設應綜合考慮警務改革的方方 面面并充分考量影響公安隊伍建設 和警務輔助力量建設 的各種制約因 素及條件,采取系統綜合的方法來解 決,避免頭痛醫頭,腳痛醫腳,只見樹 木、不見森林的片面的思維模式。

長期以來,在警學研究和外警介 紹方面,存在兩個誤區:其一是在介 紹和研究西方警務改革時,片面強調 警察的服務功能,導致警察職能的泛化 ,弱化了警察的核心職能。有人認 為西方警務改革尤其是社區警務戰 略就是全力加強警察對社會服務的 力度,警察機關作為政府部門唯一24小時全天 候執勤服務的部門,應做到 “四有四必”(有警必接,有難必幫,有 險必救,有求必應),以充分體現我國 公安機關和人民警察全心全意為人民服務的宗旨。然而,全心全意為人 民服務是政府所有部門的職責,公安 機關僅是政府諸多部門中的一個部 門,公安機關的職能不能取替政府其他部門的職能。此外,警力資源作為 特定稀缺的公共資源,應考慮其服務 領域的投入順序,首先要應用在社會 最需要且其他資源無法替代的部位, 即 執法與打擊犯罪、預防犯罪、維護 社會穩定的領域。作為普通公民,其 實對警察工作職責的認知是明確的, 通常不會因警察未履行所謂的“有求 必應”的承諾而投訴警察。群眾對公 安機關和人民警察最不滿意的是在 執法領域的不作為、亂作為乃至執法 不公等現象。

因此,警察服務功能的泛化及不確定性,首先帶來非警務活動的大量 增加,直接削弱了警察的核心執法職 能。其次,導致警察角色的沖突,國家法律和職能規定性要求警察必須 在法律規定的職責權限范圍內實施 警務活動,而警察服務職能的泛化, 則要求在社會和公眾需要時,警察無處不在,無所不能,扮演一種全能服 務者的角色。對公安機關及警察的這種全能性要求既不符合現代社會 分工的內在規定性,也不符合警察職能的專業性和特定性 。警察對社 會和公眾的服務不能超越國家行政 部門的分工規定,服務社會與公眾主 要應通過預防和打擊犯罪的職能來體現,這是社會分工的規定性所 要求 的。第三,泛化的服務職能加劇公安 機關及民警與群眾的緊張關系。實 踐證明,有限的警力無法滿足“有求必應”的承諾,大量的非 警務活動是 超越權限或執法不嚴的表現,本想通 過大量的服務活動提升警察形象,由 于本末倒置,結果適得其反,有損警察形象和警民關系。第四, 公共警力 資源的無序投入,必然帶來警力不足 和編制持續短缺,上述編制問題也構 成了長期以來困擾和制約公安工作發展的“三大難題” (即體制、編制、 經費)之一。

誤區之二,是片面強調所謂的 “無增長改善論”,即在無法增加警察 編制與器材裝備的條件下,通過改革 公安機關現有的配置結構,突 出警務 合作,改善警民關系,優化執法環境, 延伸現有警力以及強化教育訓練等 手段改善與提高民警個體素質和能 力達到預防犯罪、打擊犯罪、維護 社 會穩定和治安秩序的目的。但是,公 安機關作為預防犯罪、打擊犯罪并履 行社會治安管理職能和刑事司法職 能的正式組織,是一個結構復雜、運 行嚴密的巨系統。依據系統理論,公 安機關作為一個復雜系統,其功能的 發揮與效率的提高,取決于其系統構 成的三個要素:數量、質量、結構,即公安機關系統功能的發揮和效率的 提高,是公安機關民警數量、民警素 質與公安機關組成結構三個要素共 同作用的結果。在警學研究和實踐探索中, 往往強調“無增長改善論”, 即重視后兩個要素的研究,例如,公 安機關于上世紀90年代以來探索的 “城市人民警察巡邏體制建設 ”,“駐所刑警隊”、“責任區刑警隊”刑偵改 革模式,“三隊一組”、“四隊一室”派 出所模式 ,“交巡警綜合勤務模式”, 部分省市實行的“警署模式”,部分城市公安機關取消公安分局變三級管 理為二級管理的模式, 打破科層級結 構實行扁平化指揮模式,建立現代警務機制以及推行社區警務戰略、情報 信息主導警務戰略、強化教育訓練等 就是試圖改革公安機關的 傳統組織 結構形式與運行模式,創立新的結構 模式與全新的運行模式從而提高公 安機關的效能與效率。以往的改革, 由于片面強調“無增長改 善論”,往往注重民警素質與公安機關組織結構 這兩個要素,而忽視了公安機關作為 一個系統其最基本的要素:數量,從 而導致輔警數量持續 大幅度增加。

如前所述,數量、質量與結構是 系統的三大要素,根據社會經濟的發 展、城市化水平的提高和人口結構的 變化及其對社會治安的影響,探索警力增長的規律,并按照這一規律,綜 合考慮各地區經濟發展水平、社會承 受能力等因素編制不同地區、不同城 市警力逐步增長的規劃,使警力增長遵循社會發展的規律。科學、合理的 警力規模是增強公安機關對社會治 安的管控能力,實現社會持續穩定的 必要條件,即科學、合理的警力編制是 “無增長改善”的基礎。長期以來, 由于認識上的偏差,警力編制一直得 不到合理解決。大量超常輔警的產 生,是我國警察編制被嚴格控制的必然結果。正如江蘇省公安廳的調研報告所稱:江蘇“全省近16萬輔警 本質上是應當增長而實際未能增長 的警力,已經成為公安機關重要的組成部分”。

目前,全國很多地區輔警數量已超過正式民警數量,一些地方的輔警 甚至已達到民警數量的數倍。嚴格 意義上的輔警是輔助警察履行執法 職能或履 行部分執法職能的警察力量。作為輔助警察,在任何國家和地 區都無輔警數量超過正式在編警察 的先例。例如,英國本土約有正式 警察14萬人,約有 輔警3.1萬余人, 其中特別警察( Special Constable) 1.7萬余人,社區警務支援官(Police Community Support Officer)1.5萬 余人o[20]香港則根據 香港警務 處《警方統計數字2011》,截至201 1 年12月31日,編制人數:正規警察28,302人、文職人員4,723人和輔助 警察4,500人;實際人數:正規 警察 28,190人,文職人員4,547人和輔助警察3,873人。由于英美等國和 我國香港地區的輔警數量遠少于正 規警察數量,且輔警均是兼職或利用 業余時間從事警務工作,因而是名符其實的“輔助”警察。我國一些地區 目前輔警的數量遠遠超過正式警察 數量,而且數量還在持續增長 ;從工 作成效來看,一些地區輔警直接和協助抓獲的違法犯罪嫌疑人占到被抓獲的嫌疑人的50%以上,有的地方 甚至高達70%。如此,輔警在打擊違 法犯罪方面已不再是輔助力量,而成為主要力量,也不再處于從屬地位, 而居于骨干地位。

綜上所述,我國輔警建設,既要綜合考慮警察職能與警務改革對警 力規模的影響,又要考慮正式警力、文職人員及輔警的科學構成與平衡, 只有頂 層設計,整體規劃,綜合考慮才能使我國輔警建設走出困境。

2.確定公安機關和人民警察核 心職能,使核心職能與邊緣職能分離,優先保證警力資源投向核心職 能,使部分邊緣職能社會化、市場化。

對警察工作核心職能的再次定 位源白上個世紀90年代英國對警務改革及警務工作效率的反思。上個 世紀70年代以來,英國與幾乎所有 西方國家一樣 都面臨“不斷擴大公共 開支與支撐公共開支的財政收入能力不斷減弱之間的矛盾沖突越來越 尖銳”的困境。英國政府不斷增加“公 共 秩序和安全”(或稱“法律與秩序”) 開支,其中警察經費由1982年的27.8億英鎊增加到1993年的76.85 億英鎊o[22]與此同時,英國 警力大 幅度增加:1966年英國警察為8.6萬 人,1981年達到11萬人,1991年上升至14萬人。警力的大幅度增長, 帶來警察經費的急遽增長(警察經費 的大部分直接用于支付工資)。在警 力和經費急劇增加的同時,英國的 “犯罪記錄成幾何級數增長”,犯罪總 數由1967年的120萬起攀升至 1992 年的559萬起,達到“令人不能接受” 的地步。[23]盡管犯罪率的上升被 認為“是復雜和爭議很大的問題”,是由多種復雜 因素共同作用的結果,但警力與犯罪同步增長的現象,仍然引 發了政府和社會對警方工作的強烈 質疑。政府認為警察部門“迷失了方 向” ,忽略了政府所謂的首要任務,即 打擊犯罪。該項首要任務關系到警 察的基本功能一一預防和偵查犯罪。 但是,目前卻有許多與犯罪無關的事 情要警 察去干,致使警察的這一基本 職能越來越被沖淡。因此,英國內政 部1994年推出了警察的核心與附帶 職能評論,說明什么是警察的中心職 能,什么是 附帶職能。

英國政府這一警察職能劃分的觀點,在其1993年《警察改革白皮 書》中進行了充分的闡述。白皮書說: “政府相信,減少侵犯人身和財產的 犯罪的程度和改善對公眾的保護才是警察工作的首要職能。警察部門固然有許多重要職能,但沒有任何職 能比這項職能更為重要。因此,所有 警局都應 該重新確定自己的工作重點”。

在英國具有廣泛影響力的審計委員會則提出:鑒于犯罪的增長勢不可擋,警方必須采取“先發措施”,才 能提高破案率并遏制住犯罪增長 的 勢頭。要做到這一點,則需要明確警察的職責,將更多的警力轉移到核心 警務(預防犯罪和調查犯罪)上來。 審計委員會的建議促使英國政府下決心進行警務改革,將警務活動導向核心警務,并敦促警方放棄邊緣警 務,將邊緣警務轉讓給社會其他組織 或保安公司,轉讓的結果就是將社會市場機制引入警務工作,以此達到警力資源轉移并實現“成本效率”。

英國的經驗為我們提供了改革的思路。預防、制止和偵查違法犯罪活動,保護公民的人身安全、人身自 由和合法財產,保護公共財產,維護 公共 安全、維護社會治安秩序是各國警察共同的、最基本的職能,也是警 務工作核心職能。警察職能總體上可分為兩大類:執法職能與服務職 能。執法職 能應是其不可替代的核心部分,服務職能則是其可以替代的 邊緣職能。在把邊緣職能推向社會、 推向市場的同時,必然會導致警察職 能范圍的收縮。例如,英國警察局長協會和皇家警隊督察處概括出37項 可考慮轉讓給諸如保安公司等非警 察機構的“附帶任務”(即邊緣警務), 其中大多數,如停車管理、護送超大型道路運輸等,一般不會產生爭議。 此外,英國警方還探討了進一步可轉 讓的警務職能領域。其中有一些,諸如執行驅逐出境、管理全國罪犯記錄 系統等,也許會引發爭議。此外,還 有1 9項任務,包括尋找失蹤的人、 看護猝死者、為大型公共活動擔任警衛、簽發持 槍證和經銷酒類以及提供 預防犯罪的咨詢等,被認為應由警察 負責但可以文職化或承包出去。如此多的邊緣警務被轉移、推向市場, 其結果,一方面 節省了大量的警力資 源,另一方面為私人保安業提供了大量的機會。

我國輔警隊伍的超常發展,源于警力嚴重缺乏。警力不足一方面源 于社會治安形勢的嚴峻,另一方面源 于公安機關職能的不斷擴展。因此, 確定公 安機關和人民警察的核心職能,使核心職能與邊緣職能分離,優 先保證警力資源滿足核心職能的需 要,而把部分邊緣職能推向社會,推 向市場,是解 決輔警隊伍無節制發展 的一個重要措施。

3.建立職能明確的文職人員隊伍、新型的輔警隊伍,將現有警務輔 助力量推向市場,形成結構合理、功 能互補、運轉高效的多元警務活動主 體。

(1)建立職能明確的文職人員隊伍。我國公安機關文職人員隊伍建設剛剛起步,尚存在招錄不統一,管 理不規范,培訓不嚴格,綜合素質有 待提高 等問題。我國香港地區警隊文職人員隊伍建設與美國城市警察文職雇員制度為我們提供了可資借 鑒的范例。

香港警隊的文職人員與英國警察機關的文職雇員類似,不著警察制服、不宣誓、不享有警察權力。文職 人員為警隊提供三方面的支持服務, 包括行 動、專業和行政及后勤,以配合警隊的日常運作。

其中負責提供行動支援的文職人員,其日常工作與一線警務人員的職務緊密相關,如以下幾類:
①交通督導員:負責一線的執法行動,執行 關于車輛停泊的法例,以及協助警務人員指揮和控制交通。
②警察通訊員:處理緊急求救服務。他們在總區指揮及控制中心的控制室、分區控制臺及交通控 制臺接聽“999”緊急求助電話,以及擔當通訊聯絡工作,協 助調派警務人員前往事故現場。
③ 警察翻譯主任:負責為警務人員提供英語 、廣東話、普通話的翻譯及服務,以及翻譯與案件有關的供詞及檔案和提供雙語法庭檔案。

負責專業支援的文職人員主要 提供專業意見及服務,例如:
①電訊工程師:負責警隊電訊系統的管理工作,包括策劃、推行和處理電訊工程 及電 子設備的應用,以及確保電訊系 統及設備的素質及技術水平,能配合 警隊的行動需要。
②警察電訊督查: 提供通訊器材技術支援服務,負責建造、安裝、檢查、保養和維修警隊的無線電通訊器材、雷達和電子儀器。
③ 臨床心理學家:負責從心理學角度提供專業意見以協助調查刑事案件,為警隊員工提供心理評估及輔導服務, 以及舉辦壓力管理訓練課程和進行有關項目的研究工作。

負責提供行政及后勤支援的文職人員涉及多個職系,其中包括:
① 行政主任:負責日常的行政和資源管 理工作,包括人事管理、員工關系、文 職人員訓練及財務和人力資源管理。
②文書人員:處理一般文書職務,包括辦公室行政、人事、會計、顧客服務等。
③秘書人員:負責秘書職務,包 括 文字處理、接待訪客、安排會議等。

美國城市警察局構成與英國、香 港類似,分宣誓警察和文職雇員兩大 類。宣誓警察經過嚴格考核、篩選招錄入職,必須宣誓,執勤通常著警服, 有佩槍和逮捕權,擔負巡邏、維持治 安、偵查、緝查、逮捕和審訊等執法功能。文職雇員為招聘任用制,不著警 服、不宣誓,無佩槍資格,不享有警 察 權力,主要從事行政、文秘、技術、信 息分析和交通管理工作。如紐約警 察局有大量文職雇員,文職工作崗位 有高級崗位與低級崗位之分,包括代 理律師、刑事犯罪專家、心理學專家、 建筑師、會計師、攝影師、學校保安員、警務通訊技術員、警務文秘助理、 電腦程序分析師、汽車機械師、證 據 保管員,等等。根據紐約警察局官方 網站公布的資料,截止2007年1月, 該局宣誓警察編制是37838人,另 外,雇用了17000多名文職人員。美 國城 市警察局近年來有“文職化”趨 勢,亦即警察局內越來越多的崗位由 文職人員擔任,以節省成本和提高效 率。

我國公安機關內部,應盡快區分執法崗位和不涉及執法的行政、文 秘、技術、信息、通訊等文職崗位,將 在文職崗位的正式警察替換出來,充 實一 線執法崗位;此外,將占據文職 崗位的輔警文職化;后勤崗位則社會 化。通過內部挖潛、外部招聘,建立 起招錄統一、職能明確、管理規范、培訓嚴 格、綜合素質高且具有相當規模 的文職人員隊伍,以降低成本、提高 效率、充實警力。

(2)建設新型輔警隊伍。我國輔 警隊伍建設主要面臨三大難題:一是 輔警的法律地位,二是輔警的經費保 障,三是輔警的管理體制。這三大難 題歸 根結底要通過制度設計和立法 來解決。因而長期以來,對輔警(早期對治安聯防隊)立法的呼吁從未停 止過,但為何輔警立法難以實現?眾 所周知, 輔警立法要解決的三大難題 中,經費保障是基礎是關鍵。輔警產 生的根源在于警力需求與財政供給 所形成的緊張關系,即低成本的輔警 是緩解國家財 力增長不能滿足警察 隊伍擴張所形成的緊張關系的一個 選擇。但與此同時,低成本的輔警也 是輔警綜合素質低、隊伍不穩定、管 理難以規范乃至法律 地位難以確認 的根源。

目前在我國,一般認為,輔警是一個與公安機關緊密聯系的準公共 部門,這一性質決定輔警的經費應由 公共財政承擔,這是維護公共安全必須付出的安全成本。為此,應該按照 收支脫鉤、全額保障的原則,建立完 善輔警隊伍經費保障機制,并要為輔 警添置必要的工作裝備和防護裝備。具體的經費保障機制可參考公安經 費保障機制現行的多級管理模式,按 照一級政府一級預算的方式,逐級保 證輔警隊伍的運轉經費,同時中央和省級在財政財力可能的條件下,也應 盡量加大對輔警隊伍的專項資金補 助。

但是,按照由公共財政承擔輔警 經費的思路,輔警立法必然陷入兩難 境地:一方面,如果仍以較低的成本 來保障輔警隊伍的經費,即便是制度化的保障,也仍然解決不了輔警人員素質低、隊伍不穩定、行為失范等問 題。另一方面,如果較大幅度提高輔 警薪酬待遇水平,對于如此龐大的輔警隊伍,公共財政則根本無法承擔。 例如,即便是在我國經濟最發達的省 份之一——江蘇省,據該省2008年 的調查,江蘇全省輔警經費由政府 財 政保障,工資達到當地最低工資標準 的僅有80%左右,繳納社會保險的僅 有60010左右,工資待遇和福利過低。 有的省使用同樣數量的輔警,成本只 有正式民警的五分之一,甚至十分之一。因此,從目前情況看, 要想通過立法,由公共財政保障如此 龐大的輔警隊伍合理且具一定吸引力的薪酬待遇幾 乎是不可能實現的。 這也是長期以來,輔警立法進退維谷 的主要原因。因此,在輔警制度建設 上,必須轉變觀念,理清思路,另辟蹊徑。

當前我國的輔警建設,可借鑒英 國、美國及我國香港地區輔警建設的經驗與模式。英國、美國及我國香港 地區的輔警制度其主要功能有五:其 一, 作為聯系社會、公眾與警方的紐帶與橋梁,在社會與警務之間建立有 效的溝通渠道,增進社會與公眾對警 察工作的理解與支持。其二,促進警 察隊伍 自身建設,有利于擴大警務工作的影響和樹立警察隊伍良好的社 會形象。其三,作為公眾預防犯罪的 指導者與組織者,推進警務工作社會 化。其四, 作為輔警自身職業生涯中的一項寶貴財富和人生經歷。其五, 作為正規警力的有效補充,并有效地 降低警務工作成本。因此,我國可借 鑒英美法系國 家對輔助警察的法律 規定,將輔警納入警察序列,啟動修 法程序。建議全國人大修改《人民警察法》,設專章規范輔助警察的法律地位、組織條例、職 責、權限、權力義 務、經費保障等。為回歸輔警作為正 規警力補充的從屬地位,并實現輔警上述的主要功能,建議我國借鑒英美 法系國家輔警構成模 式,建立主要以 兼職志愿者與部分大學畢業生為主 體的輔警隊伍,并結合我國國情,予 以適當的經費保障。

隨著我國“平安中國”、“法治中國”的建設進程,越來越多的各界人 士必然會具有強烈的維護社會秩序 與公共安全的熱情 。加之我國是人 力資源大國,必然有越來越多的人不斷加入義務輔警隊伍。此外,我國每 年僅大學畢業生即達600至700萬 人,其中一部分可進入輔警 隊伍。我國公安院校在校大學生及畢業生有數十萬人,公安院校的“學警”已成 為北京奧運會、上海世博會、廣州亞 運會、深圳世界大學生 運動會以及全 國各地各類大型活動安保及各類警務活動中一支重要的輔助力量。目 前全國各地正在廣泛推進的平安建 設和社區警務戰略以及社會管理 創 新活動,更為義務志愿者輔警的存在和發展提供了理論基礎和發揮其功 1;旨的廣闊空間,這一點也順應了世界 警務變革新潮流和警務發展的方向。 這一輔警構成模式,不僅有望解決輔警隊伍素質過低的難題,而且逾越了 輔警經費保障的困境。

(3)將現有警務輔助力量市場 化。通過上述幾項措施,使現有警務輔助力量中的一小部分轉入文職隊 伍或新型輔警隊伍,現有警務輔助力 量的大部 分則應市場化,即轉入保安 隊伍。規模龐大的警務輔助力量保安化,可能會引發種種質疑及擔心。 其中最主要的擔心是,保安公司作為 企業必然要遵 循市場法則,把追求盈利放在優先地位,那么,如何保證作 為具有警務輔助力量性質的特殊企 業實現其所承擔的社會責任。其次, 保安人員的素質狀 況及保安公司的管理水平能否擔當起協助公安機關 維護社會穩定、維護社會治安秩序的 重要任務。其實,這也是關系密切的兩個問題。

回顧歷史,當年西方國家,尤其是英美等國面臨我們同樣的疑慮與困境。英國保安行業在《2001年私人保安行業法》實施之前,因從業人 員良莠不齊 、流動性大、監管不到位等原因,行業整體聲譽欠佳。然而, 在上世紀90年代,在英國警務改革的歷程中,英國政府及內政部堅持認 為“未經規 范好的私營保安業被看成 是許多‘附帶’警察職能的自然接替 者”。英國政府在大力拓展保安行業的同時,采取了以下幾項措施來規 制 與重塑“未經規范好的私營保安業”。

首先,通過立法,強化對申請從事保安行業從業人員及公司的資格 審查,實行許可準入制度。《2001年 私人保安行業法》是英國保安行業發展過程 中劃時代的事件。2001年之前,英國作為保安業起源國家之 一,英國國會一直認為,保安業應以 行業自律為主,沒有必要專門立法來 約束、規范英國 保安業,《公司法》、 《雇員法》就可以有效地管理英國保 安業。然而,英國保安業整體聲譽欠 佳的現實,使得英國國內越來越認識到保安業立法的 重要性,英國保安行 業協會則長期呼吁英國國會對保安 業進行立法,經過長達1 5年的游說, 《2001年私人保安行業法》終獲通過并于2001年5月開始 實施。特別是 2003年4月1日英國保安行業管理 局( SIA)成立,SIA依據保安行業法的規定,在英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭逐步推行保安行業從 業人 員及公司資格審查制度,即所有希望 從事保安行業的個人及公司都必須獲得從業資格,取得SIA頒發的許可證后方可從業。由于實行了嚴格的 資格 審查及許可準入制度,從源頭上 保證了從業人員及公司的資質,為英 國保安行業的快速發展奠定了基礎。

其次,加強監督檢查,保障保安行業規范發展。在英國通過設立專門管理保安行業的機構——英國保安行業管理局( SIA),加強對保安行 業的監管。保安行業管理局的主要職能為:依法審查考核保安組織,頒發從業許可證;對保安人員進行審查考核并發證;組織引導保安企業與警 務部門 、司法部門開展合作;受理并處理客戶投訴;促進保安行業的改革 和信息現代化,推動保安行業的技術進步和創新等。通過嚴格的監管制度,使得行業 的發展規范有序。

第三,制定行業標準,確保行業服務質量。英國除設立保安行業管 理局之外,還設有英國保安行業協 會,該協會是一個商業協會組織,其 重要職能 之一,就是代表本行業制定行業規則、保安行業準入標準、保安 技術標準、保安服務質量標準等。這 些標準作為行業規范,由英國保安協 會監督執行 ,在規范保安業的發展, 提高保安服務質量方面發揮了重要作用。英國保安協會還通過與歐洲 標準委員會的合作,確保了英國的標 準適用于歐洲國家 標準。行業標準 的制定與執行,確保了行業服務質量 的不斷提升。

第四,樹立現代保安理念,引領保安行業快速健康發展。一是根據 保安行業所具有的警務輔助力量的 性質與特點,注重保安行業與警方、 司法部門 的密切合作、互動與互補,不斷向警務領域拓展與延伸。如為 客戶提供護衛,交通管理,商業區與 住宅區的安全管理,大型活動安保, 鐵路、機場的 護衛及行李安檢存放, 違法青少年的行為矯治,戒毒所的管 理和對吸毒人員的強戒和幫戒,監獄 的管理和對罪犯的改造等。涉及公 共安全防范的大量 警務輔助性工作逐步保安化、市場化與社會化。二是 引導保安企業按照現代企業規范化 管理運作,降低成本,提高效率,效果 顯著。三是借助社會化 、市場化的優 勢,突出保安技防,拓展業務范圍。 英國保安業發展的突出理念是高科 技與高新技術緊密結合。以電子技 術與生物技術為核心的高新技 術,特 別是數碼技術在報警系統、中央監控 系統、預警系統、衛星定位系統、交通 管理系統、消防系統工程等各領域得 到廣泛應用。目前,保安技防 占有英 國保安業市場份額高達70u/0,并且在 安全防范領域和偵查破案方面起到 獨特作用,在全英使用的中央監控器 超過100萬臺,有效監控各類公共 空 間。例如,倫敦“7•7連環恐怖爆炸 案”的偵破,就是通過保安監控設備 鎖定并查找出犯罪嫌疑人。此外,約 有12%的英國家庭安 裝了家用防盜 技防裝置,對于減少入室盜竊案件的 發生起到至關重要的作用。

第五,高度重視保安培訓,全面提高保安人員素質。英國保安協會認為,警方及客戶對保安行業的認 同,關鍵在于保安從業人員的訓練水平及素質 。為此,英國保安協會早在1991年創建了全英保安培訓機構 ( SITO),按照現代教育與培訓理念, 制定保安人員教育培訓標準,形成 了一整套科學、規范、實用的培訓標準課程與培訓模式,開展不同層次、 不同類型、不同專業的保安人員培 訓。此外,英國保安培訓的層次多、 質量高,,得到社會的 重視與承認。英 國有33所大學提供保安培訓課程,主 要有:利茲大學、南伯明翰大學、倫敦 泰晤士大學、波士頓大學、倫敦市商學院等。英國的這些 大學和培訓機構還 為世界各國和地區,包括中國香港和 中國內地,培訓保安管理人才。不同 層次的高質量的保安專業培訓,明顯提升了保安人員與保 安管理人員的素 質,從而提高了保安業的信譽度。

通過上述措施,英國保安業動作規范,發展迅速,成效顯著。其一,充 分發揮了保安隊伍作為警務輔助力 量的作用,協助警方預防犯罪、控制犯罪 的能力明顯增強;而警方警務技 能訓練得到加強,素質不斷提高,能 更好地集中精力打擊犯罪,警務活動 更加高效、有力。其二,市場化的動作,降 低了成本,提高了效率,有效地 減輕了政府面對犯罪不斷增長而要 較大規模增加警力的壓力。其三,保 安隊伍的社會化運作,影響警察聲譽與形象的 非警務活動大大減少,并保 障了警察的正常休假,推進了警察隊 伍的規范化建設,警務工作步入良性發展態勢。

英國保安業的發展歷程與經驗, 對我國警務輔助力量的保安化、市場 化以有益的啟示。啟示之一,我國警 務輔助力量的發展主要應堅持市場 化、 社會化的路徑。在面對治安形勢 嚴峻,警力增長受限時,西方各國無 一例外選擇的路徑,均為大力發展作 為警務輔助力量的保安行業,成功開 辟了一 條既減輕政府負擔,又提高社 會管理和服務水平,以保安服務業逐步替代國家從事部分公共安全管理 職能的成功之路。2013年3月在第 十一屆全國人大 閉幕時舉行的記者 會上,李克強總理在闡述政府與市場 關系時,重申了一條原則:“市場能辦 的,多放給市場。社會可以做好的, 就交給社會 ”。這一原則,也符合新 公共管理理論的要義。我國警務輔 助力量建設堅持市場化、社會化的道 路,是走出當前困境的必然選擇。

啟示之二,加快我國保安業體制改革,為警務輔助力量市場化創造良好的環境。我國《保安服務管理條例》 的一個基本原則,就是改革政企合 一, 管辦不分的管理體制,實現公安機關由“辦保安”向“管保安”的角色轉變。因此,積極穩妥、因地制宜,加 快推進保安服務業 管辦分離,推動保 安企業建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度, 推動保安企業產業結構調整,實現產 業升級,加快建立現 代企業制度,是 將現有龐大的警務輔助力量保安化的一個重要條件。

啟示之三,公安機關和中國保安 協會及地方協會應形成合力,加強對保安業的監管。筆者認為,若我國龐 大的輔警隊伍納入保安行業,是否可 借鑒 英國設立保安行業管理局( SIA) 的經驗與做法,在公安機關內設保安 行業監管機構,強化保安行業監管。 首先,建立嚴格的保安從業單位市場 許可與 備案制度,以及保安員從業審核錄用制度,從源頭上保證保安從業 單位和保安從業人員的資質。其次, 堅決查處以各種形式非法從事保安 服務活動、 擾亂保安企業正常經營秩 序的行為,以及在保安服務中的各種 違法犯罪行為,始終保持高壓態勢, 以維護保安從業活動的良好秩序。最后,加強對保 安從業單位、保安培 訓單位的日常監督檢查,督促落實各 項管理制度。上述措施是警務輔助力量規范化建設的重要保障。

啟示之四,加強中國保安協會和地方保安協會的建設,充分發揮其規劃主導保安教育培訓的功能,逐步提 高保安員與保安管理人員的素質與 能力。 我國保安服務企業已達3000多家,保安隊伍已有430多萬人, 若我國現有的200萬人輔協警再納入保安隊伍,我國警務輔助力量 總數將達到650萬人,恰 好將達到我國正式警力的3倍,也與英美等國保安人員與警察之比幾乎相同。如此龐大的保安隊伍,作為警務輔助力量,其素質將是這支隊伍能否發揮作 用、樹立良好形象的關鍵。因此,教育培訓工作是建設一支強大的保安 隊伍的基礎性、先導性工作。我國200余萬警察隊伍,建有34所公安高等院校并有 數千個警務培訓基地對警察進行政治理論、業務知識培訓和 警務技能訓練。我國數倍于警察的保安隊伍也應創建中國保安大學及保安學院,培訓我國高 級、中級保安管理人員和特種保安專門人才,并使 其成為與國際著名保安培訓機構交流與合作的平臺。保安集團公司和 大型保安企業均應建立自己的培 訓基地,對保安員進行崗前培訓和繼續 教育培訓。全國應構建層次清晰、功能完備、分布合理的保安培訓系統, 為警務輔助力量的規范化、現代化建設 提供基礎性的保障。

總之,我國警務輔助力量的保安化、市場化,必然會促進我國保安行 業的發展,推動保安行業的改革與創新;而我國保安行業本身就是市場化 的警 務輔助力量,其改革與發展的成效則決定現有行政化警務輔助力量保安化、市場化的成效。

綜上所述,我國警務輔助力量建設應借鑒英美法系國家警務改革與輔警建設的有益經驗,遵循社會化、 市場化的原則。總體思路是頂層設 計,整體 規劃,統籌考慮公安改革和公安隊伍建設及警務輔助力量建設全局。具體路徑:首先建立科學合理的警力編制增長模式,即隨著地方經 濟社會發展與治 安形勢的變化,逐步適度地增加總警力。其次,嚴格區分執法與非執法崗位,建立職責明確、 管理規范、具有一定規模的文職人員 隊伍,減輕編制壓力 。第三,建立以志愿者為主體、與正式警力功能互補 的新型輔警隊伍。第四,將現有大部分警務輔助力量保安化、市場化,與 前三支隊伍共同構成結構合理、功能互補、節約成本、運轉高效的多元警務活動主體。

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